Metodologia

Como os planos de governo registrados no TSE foram lidos, o que foi encontrado e o que esses resultados permitem — e não permitem — concluir

28 de setembro de 2026.

1. O que é este trabalho

Todo candidato a presidente ou a governador é obrigado por lei a registrar na Justiça Eleitoral um plano de governo. Esses documentos são públicos, mas são longos, desiguais entre si e raramente lidos por inteiro. Este trabalho responde a uma pergunta simples sobre eles: o que os planos de governo das eleições de 2026 dizem — e o que não dizem — sobre mudança climática, poluição do ar e a relação entre clima e saúde?

A resposta não é uma nota nem um ranking. É um registro: para cada plano, a lista dos trechos em que algum desses temas aparece, com a página e a transcrição literal, para que qualquer pessoa possa abrir o documento original e conferir. O projeto não avalia se um plano é bom ou ruim, nem se as propostas são suficientes. Ele localiza, classifica e torna verificável o que está escrito.

Foram analisados os planos de todas as candidaturas à Presidência da República e aos governos do Rio Grande do Sul, de São Paulo e do Maranhão: 34 candidaturas, 37 arquivos, 2.319 páginas e 815 trechos registrados.

2. Quais planos entram

O universo é toda candidatura com plano de governo registrado no Tribunal Superior Eleitoral (TSE) para as quatro disputas. Os arquivos vêm exclusivamente do portal de dados abertos do TSE, nunca de sites de campanha ou de redes sociais. A data de corte é 22 de setembro de 2026, às 4h42 (horário de Brasília): o registro reflete os planos disponíveis naquele momento.

Cada arquivo recebe uma impressão digital (código SHA-256) no momento da coleta. Esse código permite provar, a qualquer tempo, que o documento analisado é exatamente o que estava registrado no TSE, e identificar com segurança cada parte de planos registrados em mais de um arquivo.

Quando uma candidatura sai do registro

Uma candidatura só sai do monitor quando sua exclusão da disputa é definitiva: registro indeferido sem recurso pendente, ou renúncia. Enquanto houver recurso ou julgamento em aberto, o plano permanece, com a situação da candidatura informada na data de corte. É a regra do projeto, e não a presença do arquivo no portal do TSE, que define quem entra.

Pela regra, a candidatura de Pablo Marçal (PRTB) à Presidência, indeferida e seguida de renúncia, não faz parte da pesquisa. O partido pediu ao TSE a substituição do candidato: Leonardo Avalanche (PRTB) foi registrado, mas, como essa decisão aguardava julgamento na data de corte, o plano foi incluído e analisado pelo mesmo processo que os demais. Candidaturas indeferidas por qualquer motivo, mas que ainda estavam no prazo de recurso, foram mantidas.

Como cada candidatura é identificada

O portal do TSE identifica cada plano apenas por um número de protocolo. O nome da candidatura é estabelecido, nesta ordem, pelo texto do próprio plano, pelos dados internos do arquivo e, quando nenhum dos dois basta, pela consulta ao sistema oficial de candidaturas do TSE, exigindo correspondência exata do número de protocolo. Nenhum nome é atribuído por semelhança de tema ou de estilo. Todas as 34 candidaturas foram identificadas por esse critério.

3. Como os planos são lidos

Um dicionário fechado

A busca pelos temas nos planos é feita por um dicionário: uma lista fechada de termos e expressões que indicam que um texto trata de clima, de poluição do ar ou da relação entre clima e saúde. Um leitor, por mais cuidadoso, chega a cada plano com expectativas e pode reconhecer um tema com mais facilidade em um documento do que em outro. O dicionário aplica exatamente os mesmos termos, da mesma forma, a todos os planos. Essa é a base da isenção. E o resultado pode ser repetido: com a mesma lista e os mesmos arquivos, qualquer pessoa chega aos mesmos trechos.

Para que todos os planos fossem lidos com o mesmo critério, foi preciso fechar a lista antes da busca. Isso é uma escolha e também um limite: um plano que trate desses temas com palavras fora da lista pode não ter esse conteúdo registrado.

Nenhum termo entrou na lista por parecer adequado. A maior parte do vocabulário vem de leis e normas de Estado brasileiras, como a Política Nacional de Qualidade do Ar (Lei 14.850/2024) e a Resolução Conama 506/2024, e de referências internacionais, como as diretrizes de qualidade do ar da Organização Mundial da Saúde. A lista completa, com a origem de cada termo, é publicada junto com este registro. A versão usada nesta análise é a 3.3, com 192 termos.

Quatro funções dos termos

• Termo-gatilho, como “mudança climática” ou “poluentes atmosféricos”: sozinho, já indica um trecho a ser analisado.
• Termo-objeto atribuível, como “enchente” ou “seca”: nomeia um fenômeno que fontes públicas reconhecem como ligado ao clima. O trecho só é mantido quando essa ligação é feita pelo próprio texto ou por uma fonte pública indicada.
• Termo-objeto sem vínculo, como “desmatamento”: nomeia um assunto que os planos tratam muitas vezes sem relação com o clima. Sozinho, não indica trecho. Já uma expressão de compromisso construída sobre ele, como “desmatamento zero”, funciona como termo-gatilho.
• Termo de contexto, como “saúde” ou “SUS”: não indica trecho algum, apenas ajuda a decidir sobre um trecho já encontrado. É isso que impede que toda menção à saúde vire, automaticamente, uma menção ao clima.

O dicionário foi testado com a leitura manual integral de um plano de 100 páginas: das passagens que o leitor considerou relevantes, a busca encontrou 93 em cada 100.

Inteligência artificial e revisão humana

A primeira classificação dos trechos foi feita com apoio de inteligência artificial, seguindo as mesmas regras escritas para todos os planos. Os casos mais sensíveis e uma amostra dos demais passaram por revisão humana. A seção 7 descreve essa verificação.

4. Os quatro temas

Cada trecho mantido é atribuído a um de quatro temas:

• Mitigação climática: o que reduz emissões de gases de efeito estufa, como transição energética, baixo carbono e descarbonização. Um mesmo termo do dicionário pode reconhecer formas diferentes de dizer a mesma coisa: “descarbonização”, por exemplo, também encontra “baixo carbono”, “baixa emissão” e “intensidade de carbono”. O registro guarda sempre a forma exata usada no plano.
• Adaptação e eventos extremos: o que lida com secas, enchentes, calor e desastres, e com a preparação para eles.
• Poluição do ar: o que trata da qualidade do ar e da emissão de poluentes.
• Impactos do clima na saúde: trechos em que um dano à saúde humana — doença, morte, agravo, sobrecarga do sistema de saúde — é afirmado como consequência do clima, de eventos extremos ou da poluição do ar.

Quando um trecho fala do clima em termos gerais, sem tratar de adaptação nem de dano à saúde, ele é contado em mitigação climática.

Os temas derivam das categorias usadas pela Organização Mundial da Saúde e pela Global Climate and Health Alliance para avaliar a presença da saúde nos compromissos climáticos nacionais. Duas dessas categorias — governança climática e ação do próprio setor saúde — não são contadas nos resultados, para manter os temas comparáveis entre cargos com competências tão diferentes. Seus trechos continuam visíveis no perfil de cada plano.

5. Como cada trecho é classificado

Encontrado um trecho, a primeira pergunta é se ele deve ser mantido. Quatro razões levam ao descarte: a palavra aparece com outro sentido (“clima organizacional”); o trecho não é programático (um sumário, um título solto, uma legenda); o assunto é de outro domínio (um deslizamento de rejeitos de mineração não é evento climático); ou o trecho repete outro já registrado no mesmo plano. Cada descarte fica registrado com sua razão.

O trecho mantido recebe um tema, um estatuto, uma natureza e um nível de detalhamento.

Estatuto: como o trecho se liga ao tema

Enunciado, quando o plano usa o vocabulário do próprio tema. Atribuível, quando o plano descreve um fenômeno — uma enchente, uma seca — que fontes públicas reconhecem como ligado ao clima, sem usar esse vocabulário. Nesses casos, a ligação com o tema vem de uma fonte pública nomeada, e não da interpretação de quem lê.

Natureza: o que o trecho faz com o tema

Todos os exemplos abaixo são transcrições dos planos.

Compromisso. O plano anuncia o que fará no futuro, e o tema é um dos objetos da ação.

“Teremos a meta de zerar o desmatamento ilegal até 2029…” (PL, Presidência, p. 58)

“…continuaremos trabalhando para alcançar o desmatamento líquido zero até 2030, meta que reafirmamos.” (PT, Presidência, p. 70)

“Implementar programas permanentes de prevenção e combate às queimadas.” (PSTU, Maranhão, p. 69)

Relato. O plano descreve uma situação, relata o que o governo atual já fez ou está fazendo — um programa em andamento, uma lei já sancionada — ou afirma um princípio sem anunciar uma ação. É o relato do próprio plano, mesmo quando soa como conquista.

“28 meses se passaram e continuamos vulneráveis. Há pouco mais de dois anos nosso estado vivenciou 185 mortos, 23 desaparecidos…” (PSTU, Rio Grande do Sul, p. 30)

“Aprovamos a Política Nacional de Manejo Integrado do Fogo e mobilizamos mais de meio bilhão de reais do Fundo Amazônia…” (PT, Presidência, p. 69)

Citação. O termo aparece, mas o trecho não afirma nada sobre ele.

“Para que o Brasil ocupe posição de liderança em áreas estratégicas como inteligência artificial, transformação digital, biotecnologia, fármacos avançados e transição energética…” (PT, Presidência, p. 54)

Contrário. O trecho nega ou contesta a mudança do clima ou a ação climática. A busca procurou linguagem explícita desse tipo — como “farsa climática” ou a saída do Acordo de Paris — nos 37 arquivos. Nenhum trecho recebeu esta natureza, e esse zero é reportado como resultado da busca.

Nível de detalhamento: quando há uma meta

O nível mais alto é a meta quantificada: o trecho fixa um resultado verificável a alcançar — um número ou um percentual, inclusive zero —, e esse resultado é do próprio tema em que o trecho está registrado. “Zerar o desmatamento ilegal até 2029” é meta: há um resultado (zero) e um prazo. “Implementar o programa até 2028” não é: o prazo diz quando uma ação vai existir, mas não fixa resultado algum. Também não contam como meta um número que apenas descreve a situação atual, o nome de um plano com um ano (“Plano Decenal 2034”) ou o compromisso de, no futuro, definir metas. Seis dos 815 trechos têm meta quantificada.

Fronteira entre adaptação e impactos na saúde

Muitos trechos sobre desastres mencionam pessoas. A regra: o trecho vai para impactos na saúde quando o dano à saúde humana é o próprio objeto do que a frase afirma; permanece em adaptação quando o objeto é a ação de proteção e o dano aparece apenas como a perda que ela pretende evitar; e um termo de saúde que apenas nomeia um setor, órgão ou serviço, sem dano afirmado, não gera o tema.

6. O que é um trecho

Cada trecho corresponde a uma ocorrência de um termo do dicionário. A classificação é feita na frase em que o termo aparece; o que se mostra ao leitor é o parágrafo inteiro, porque uma frase isolada muitas vezes não se sustenta sozinha — pode começar no meio de uma ideia ou depender do que a frase anterior disse. O termo aparece destacado no parágrafo.

O parágrafo é transcrito exatamente como está no plano. Quando ele continua na página seguinte, as duas partes são unidas. Cabeçalhos, rodapés e números de página não fazem parte do trecho. Nada é acrescentado ao texto do plano.

Em 35 dos 815 trechos, não foi possível confirmar com segurança o parágrafo completo — porque o arquivo do plano não está disponível, porque o texto do PDF está corrompido ou porque não havia como garantir que se tratava da mesma ocorrência do termo. Nesses casos, o site mostra apenas a parte do texto em que o termo foi encontrado, e informa o motivo.

7. Como o resultado foi verificado

A classificação foi feita duas vezes, de forma independente, com apoio de inteligência artificial: a segunda vez sem acesso à primeira, com os trechos em ordem embaralhada. Onde as duas concordaram, o resultado foi considerado estável; onde divergiram, as duas leituras foram examinadas à luz das regras e a decisão foi registrada com justificativa. A concordância foi de 97,6% na atribuição do tema e de 93% na natureza do trecho.

Em seguida, a revisão humana concentrou-se onde erros mudariam o resultado publicado. Dos 815 trechos, 156 foram lidos um a um por revisão humana, com a decisão registrada. Entre eles estão todos os casos de ambiguidade e quase todos os trechos dos dois temas mais raros: os 18 de impactos do clima na saúde e 16 de poluição do ar. Os outros 658 trechos não foram lidos um a um. Sua qualidade foi estimada por amostra: 85 trechos semelhantes foram sorteados e lidos, e nenhum precisou de correção. Mesmo sem erro encontrado, uma amostra não garante ausência total de erro; ela permite afirmar, com 95% de confiança, que o erro nesses trechos fica abaixo de 8%.

Por fim, os trechos foram conferidos contra os arquivos originais. Nos 780 trechos exibidos com o parágrafo completo, o parágrafo está presente na página indicada (nos três trechos vindos de tabelas do plano, a transcrição não preserva o formato de colunas); e em todos os 815, o destaque aponta exatamente para a palavra usada no plano.

8. Resultados

Os planos

Os planos vão de 7 a 290 páginas. Dois partidos, PSTU e PCO, apresentaram candidatura nas quatro disputas; o PCO registrou o mesmo documento partidário de sete páginas em todas.

Os 37 arquivos correspondem a 34 candidaturas porque um plano de São Paulo foi registrado em três arquivos e um plano do Maranhão aparece duas vezes no portal do TSE, com conteúdo idêntico. Descontadas essas repetições e as três cópias adicionais do documento do PCO, o conjunto tem 2.298 páginas distintas.

O que foi encontrado

O registro tem 815 trechos nos quatro temas, distribuídos em 660 parágrafos distintos (a seção 9 explica a diferença). Vinte e sete dos 34 planos tratam de pelo menos um tema; em sete, não localizamos menção a nenhum deles. Quatro planos tratam dos quatro temas: PSD e UP na Presidência, PCB em São Paulo e PSTU no Maranhão.

Um mesmo plano pode aparecer em mais de um tema; por isso a coluna de planos não tem total. Planos com ao menos um dos quatro temas: 27 de 34.

A adaptação aparece em todo plano que fala de clima; a mitigação vem depois, e sempre em planos que já tratam de adaptação. Poluição do ar e impactos do clima na saúde quase não aparecem: 16 e 18 trechos, em 7 e 9 planos. O Rio Grande do Sul concentra a adaptação, com 325 trechos, quase todos ligados às enchentes de 2024.

Dos 815 trechos, 467 são compromissos, 255 são relatos e 93 são citações; nenhum é contrário. Seis trechos, em quatro planos, trazem meta quantificada — nenhum deles em poluição do ar ou na relação entre clima e saúde. Quarenta e um dos 192 termos do dicionário — entre eles material particulado, MP2,5 e poluentes climáticos de vida curta — não aparecem em nenhuma das 2.319 páginas.

9. O que estes resultados não dizem

Não medem mérito. Um plano com mais trechos não é melhor nem mais comprometido: pode ser apenas mais longo ou mais detalhado. O plano mais longo do conjunto, com 290 páginas, tem 46 trechos; um plano gaúcho de 38 páginas tem 65.

Não verificam o que os planos afirmam. O registro reproduz o que cada plano diz, com a transcrição literal. Não verificamos se as informações são verdadeiras. Isso vale para compromissos e relatos, de qualquer candidatura.

Não medem meio ambiente. O registro mede clima, poluição do ar e a relação entre clima e saúde. Desmatamento, saneamento, resíduos e biodiversidade só entram quando o próprio plano os liga a um desses temas: uma meta de desmatamento zero é compromisso de mitigação; uma política florestal sem essa ligação não gera trecho. Um plano pode tratar longamente de meio ambiente e ter poucos trechos aqui.

Não revelam convicções. O objeto é o texto do plano. Dizer que “o plano de X propõe Y” é verificável; dizer que “X se importa com Y” não é, e o projeto não o diz.

Uma ausência é o resultado de uma busca. Quando não se localiza menção a um tema num plano, isso resulta de uma busca com um dicionário específico, na data de corte. O tema pode não ser prioridade, pode ter sido escrito com palavras fora da lista, ou pode não ser da competência do cargo. O registro não distingue entre essas possibilidades. Por isso, as tabelas mostram em quantos planos cada tema foi localizado, e não em quantos deixou de aparecer.

Relatos de gestão dependem de quem governa. Só planos ligados ao governo em exercício podem relatar o que já está sendo feito. Isso tende a aumentar o número de trechos desses planos.

Cargos diferentes não se comparam diretamente. Presidência e governos estaduais têm competências diferentes, e as quatro disputas são apresentadas separadamente.

Um mesmo parágrafo pode conter mais de um trecho. O registro conta cada ocorrência de um termo do dicionário, e não cada parágrafo: os 815 trechos estão em 660 parágrafos distintos. Quando dois termos aparecem no mesmo parágrafo, cada um tem sua própria classificação, e o site mostra o parágrafo uma única vez. Se os dois termos estão na mesma frase, recebem a mesma classificação, e a revisão conferiu esses casos um a um. Se estão em frases diferentes, podem receber classificações diferentes, inclusive de temas diferentes, sem que isso seja uma contradição. Por isso, somar os trechos de dois temas pode contar o mesmo parágrafo duas vezes. Alguns planos também repetem o mesmo parágrafo em páginas diferentes; nesses casos, o registro guarda uma ocorrência e indica a página em que ela aparece.

10. Limitações

• Revisão por amostra em parte do volume. Os temas raros e os casos ambíguos foram lidos um a um; nos demais, o erro foi estimado por amostra, e não eliminado.
• Cobertura do dicionário medida, não perfeita. A busca encontrou 93 de cada 100 passagens relevantes no teste. Conteúdo escrito de forma que a lista não prevê pode ficar de fora.
• Natureza é o atributo menos estável. A distinção entre compromisso e citação é a que mais depende de interpretação.
• Metas identificadas com apoio de inteligência artificial e revistas. A marcação das metas foi feita com apoio de inteligência artificial e depois revista em todo o registro, com critério escrito e leitura um a um dos casos de fronteira. Outras informações, como orçamento, prazos sem meta e referências a leis, também foram marcadas, mas não são publicadas: essas contagens não foram conferidas por revisão humana.
• Contrário restrito à linguagem explícita. A natureza Contrário depende de negação ou contestação declarada no texto. Um plano pode propor medidas de efeito contrário à agenda climática sem usar essa linguagem, e isso não aparece como trecho contrário.

11. Referências

Vocabulário legal e técnico brasileiro

• Lei nº 14.850/2024 — Política Nacional de Qualidade do Ar.
• Resolução Conama nº 506/2024 — padrões de qualidade do ar.
• Contribuição Nacionalmente Determinada do Brasil ao Acordo de Paris (NDC, 2024).
• Plano Clima e Plano Setorial de Saúde (AdaptaSUS).
• DeCS — Descritores em Ciências da Saúde (BIREME/OPAS).

Referências internacionais

• Organização Mundial da Saúde — Diretrizes Globais de Qualidade do Ar (2021; edição OPAS em português); revisão da saúde nas NDCs (2023); critérios de qualidade para a integração da saúde nas NDCs (2025).
• Global Climate and Health Alliance — Healthy NDC Scorecards (2021, 2023); Clean Air NDC Scorecard (2023).
• Lancet Countdown — indicadores de engajamento público e político.
• Climate Policy Radar e Climate Change Laws of the World (Grantham Research Institute, LSE; Sabin Center, Columbia).
• Manifesto Project (MARPOR) — Handbook v5 (2021).
• Comparative Agendas Project — codebook de tópicos.
• Thomson, Royed et al. — estudos sobre cumprimento de promessas eleitorais.
• McGowan et al. — PRESS 2015: Peer Review of Electronic Search Strategies.
• Declaração de Clima e Saúde da COP28 (2023).

Fonte dos documentos

• Tribunal Superior Eleitoral — portal de dados abertos, pacotes proposta_governo_2026 por disputa.
• Tribunal Superior Eleitoral — DivulgaCandContas, sistema de candidaturas.

O dicionário de busca, a lista de expressões usada na busca por linguagem contrária à agenda climática e a lista de arquivos com suas impressões digitais são publicados junto com este registro.